Obrazloženje
Osnovni sud u Smederevu – Sudska jedinica u Kovinu, pokrenuo je pred Vrhovnim kasacionim sudom postupak radi rešavanja spornog pravnog pitanja koje glasi:
“Da li državni službenici i nameštenici u sudovima, javnim tužilaštvima i kazneno-popravnim ustanovama RS koji imaju obrazovanje zaključno sa IV stepenom stručnosti imaju pravo na obračun plate po osnovu osnovne zarade cene radnog sata na način određen posebnim sporazumom zaključenim 24. maja 2013. godine između Vlade RS i sindikata pravosuđa Srbije“.
Uz predlog za rešavanje spornog pravnog pitanja prvostepeni sud je dostavio spise P1 143/2016 sa sopstvenom argumentacijom (prikazom merodavnih propisa) ukazujući između ostalog da prema saznanju prvostepenog suda postoji veći broj sporova kod Osnovnog suda u Smederevu, a i na teritoriji Srbije.
Po saznanjima sudska praksa na nivou Republike nije jedinstvena: neki sudovi usvajaju tužbene zahteve, dok ih drugi odbijaju; manji broj predmeta nalazi se u žalbenom postupku.
Na sednici Građanskog odeljenja od 23. aprila 2017. godine doneta je odluka da se pokrene postupak radi rešavanja prethodnog pitanja.
Iz tužbe, odgovora na tužbu i raspravnih zapisnika proizilazi da je sporno:
– da li se Kolektivnim ugovorom (izmenom) u materiji “plata“ može odrediti osnovica za zaposlene u državnom organu; a s tim u vezi,
– značenje (smisao) tzv. “Posebnog sporazuma“ o mirnom rešavanju kolektivnog radnog spora koji je zaključen pred Agencijom za mirno rešavanje radnih sporova 25. aprila 2013. godine, koji glasi:
1. “Obavezuje se Ministarstvo pravde i državne uprave da naloži rukovodiocima pravosudnih organa da državnim službenicima i nameštenicima u sudovima, javnim tužilaštvima i kaznenopopravnim ustanovama ….. RS koji imaju obrazovanje zaključno sa IV stepenom stručnosti, izvrši obračun plate u skladu sa cenom radnog sata najmanje u visini cene sata utvrđene odlukom socijalno-ekonomskog saveta RS, a u skladu sa zakonom, osim za zaposlene državne službenike nameštenike u posebnim sudskim i tužilačkim odeljenjima za organizovani kriminal i ratne zločine;
2. obavezuje se Ministarstvo pravde… da preduzme sve raspoložive mere u okviru svoje nadležnosti, a uz saglasnost Ministarstva finansija i privrede da obezbedi potrebna finansijska sredstva i druge preduslove za isplatu plate obračunatih na način iz stava 1;
3. Sporazum stupa na snagu i primenjivaće se od dana potpisivanja;
4. obavezuju se ugovorne strane da usklade Poseban kolektivni ugovor za državne organe sa ovim Sporazumom;
5. ugovorne strane su saglasne da će pre izrade budžeta za 2014. godinu pregovarati o načinu iznosa povećanja osnovice za obračun i isplatu plata zaposlenih u pravosuđu“.
Poseban kolektivni ugovor (u daljem tekstu PKU) u pogledu pravila o osnovnici, koji je to svojstvo dobio Sporazumom zaključenim pred Agencijom za mirno rešavanje spora ne predstavlja pravilo o osnovici iz najmanje dva razloga:
1) Po članu 240. Zakona o radu, Kolektivni ugovor mora biti u saglasnosti sa zakonom.
PKU ne proizvodi pravno dejstvo jer je suprotan Zakonu o platama državnih službenika i nameštenika, Zakonu o budžetskom sistemu i Zakonu o budžetu iz 2013. godine.
Naime, plate državnih službenika uređuju se počev od 01.01.2011. godine Zakonom o platama državnih službenika i nameštenika (“Službeni glasnik RS“ 62/2006… 108/2013, 99/2014). Obračunava se na osnovu dva elementa: koeficijenta i osnovice (član 7). Po članu 8. Zakona o platama…, osnovica je jedinstvena i utvrđuje se za svaku budžetsku godinu Zakonom o budžetu Republike Srbije (do 01.01.2011. godine osnovicu je utvrđivala Vlada po Zakonu o platama u državnim organima).
Iz izloženog proizilazi da je u vreme izmena PKU-a osnovica utvrđivana Zakonom o budžetu za svaku godinu, a ne podzakonskim aktima (odlukom Vlade, ministarstva ili nekog drugog državnog organa), pa ni PKU-om. Citirani zakoni su imperativnog karaktera, pa Kolektivni ugovor (kao i svaki ugovor) ne može biti suprotan zakonu (član 103. ZOO u vezi člana 240. Zakona o radu). Matični zakon (Zakon o budžetskom sistemu “Službeni glasnik RS“ 54/2009) sadrži pravilo da se o osnovici može pregovarati (to pravilo sadrži i Posebni kolektivni ugovor – čl. 21, 22. i 23. koji je važio u vreme zaključenja sporazuma).
Za zasnivanje finansijske obaveze tokom godine (u našem primeru 2013. godine) zahtevana je saglasnost Ministarstva finansija (Trezora) po članu 27e Zakona o budžetskom sistemu koja, nesporno nije dobijena. Zbog toga se Kolektivnim ugovorom ne može narediti predsednicima sudova da donesu rešenja o povećanju plate (kroz povećanje osnovice u visini minimalne cene rada u opštem režimu puta koeficijent) jer sud ne može da preuzme obaveze na osnovu pisanog ugovora ili drugog pravnog akta (u koje svakako spada i PKU) ukoliko to nije zakonom propisano (član 56. Zakona o budžetskom sistemu). Osim toga obaveze koje preduzimaju direktni ili indirektni korisnici budžeta moraju odgovarati aproprijaciji koja im je odobrena za tu namenu u toj budžetskoj godini (član 54. Zakona o budžetskom sistemu). Svemu treba dodati da sud nije privredni subjekat koji van budžeta može sticati materijalna sredstva.
Iz Posebnog kolektivnog ugovora za državne organe a koji je važio do 2014. godine i poslednjeg Kolektivnog ugovora 1 (u vezi sa članom 8. ZOR-a) koji je izmenjen, proizilazi da učesnici pregovaraju o osnovici i koeficijentu; da u slučaju bitno promenjenih okolnosti otpočinju pregovore o promeni osnovice; da se određuju subjekti pregovaranja; rok za okončanje pregovora; da se u slučaju izmene propisa u sistemu plata zajednički preispituje visina plate; da se plata uređuje u skladu sa zakonom, odnosno ugovorom; da se plata utvrđuje množenjem koeficijenta sa osnovicom, pri čemu su u koeficijentima sadržane i naknade troškova za ishranu u toku radu i regres za korišćenje godišnjeg odmora (član 29. sada važećeg PKU); da se plata isplaćuje odjednom ili najviše u dva dela; rokovi isplate i njihova dinamika; i na kraju po sadašnjem PKU garantuje se minimalna zarada u slučaju da je osnovna plata utvrđena na prethodno izloženi način manja od minimalne.
1 čl. 27, 28. i 29.
Iz izloženog se može zaključiti da se Kolektivnim ugovorom za državne organe ne može utvrditi osnovica za plate zaposlenih u državnim organima jer bi to bilo suprotno citiranim zakonima. Aktivnost učesnika iz kolektivnih ugovora (reprezentativni sindikat i Vlada) iscrpljuje se u utvrđivanju predloga za osnovicu koji se upućuje parlamentu. Narodna skupština može da predlog Zakonom o budžetu usvoji ili ne usvoji.
Imperativnost pravila iz citiranih zakona ne proizilazi samo iz gramatičkog (jezičkog) tumačenja po kome je osnovica “jedinstvena“ i određena fiksnom sumom (Zakonom o budžetu za 2013. godinu iznosi oko 18.000,00 dinara), nego i iz sistematskog tumačenja propisa o budžetu. Pravosudni organi su deo jedne šire celine državnih organa i javnih službi (direktnih i indirektnih korisnika budžeta). Ako bi se PKU-om menjao ustanovljeni sistem i pojedinačnim izmenama vršilo utvrđenje osnovice bez odluke parlamenta, princip jedinstvenosti i uravnoteženog budžeta2 bi bili narušeni.
S obzirom da su citirana pravila iz Zakona o platama državnih službenika i nameštenika, Zakona o budžetskom sistemu i Zakona o budžetu imperativne prirode koja se moraju bezuslovno poštovati bez prava da se u njima bilo šta menja što je naročito karakteristično za javno pravo (a budžet spada u oblast javnog prava), dolazi se do zaključka da kod budžetskog finansiranja plata državnih službenika i nameštenika nije moguće primeniti korektivno pravilo iz člana 8. stav 2. Zakona o radu (opšta materija) po kome opštim aktom… “mogu da se utvrde veća prava i povoljniji uslovi rada od prava i uslova utvrđenih zakonom kao i druga prava koja nisu uređena zakonom, osim ako zakonom nije drukčije određeno“. Kao što je istaknuto, u ovoj problematici upravo je zakonom određeno da se samo u parlamentu (Zakonom o budžetu) utvrđuje osnovica za plate državnih službenika i nameštenika. Ta “veća prava“ odnose se na rokove, garantovanje minimalne zarade, isplata plate u više delova, mogućnost pregovaranja, ali ne i pravo da se opštim aktom suprotno zakonu utvrđuje osnovica.
2) No, i pod uslovom da izmenjeni PKU nije u direktnoj suprotnosti sa zakonom “sporazum“ koji predstavlja osnov izmena nije norma koja određuje osnovicu.
2 Budžet se definiše kao sistem i brojevima izražen plan prihoda i rashoda i predstavlja instrument politike, cena, ujednačavanja uslova privređivanja, regulisanja stvarne potrošnje, usmeravanje investicija itd. i njega odlikuju sledeći principi: princip budžetske javnosti (raspravlja se o njemu u parlamentu, ravnoteže, specifikacije, budžetskog jedinstva, potpunosti, tačnosti, štednje itd).
Naime, iz celine citiranog sporazuma proizilazi da se obavezuje Ministarstvo pravde… da naloži rukovodiocima pravosudnih organa… da izvrše obračun plate u skladu sa cenom radnog sata najmanje u visini cene sata utvrđenom odlukom SES-a u skladu sa zakonom…; da preduzme sve raspoložive mere radi obezbeđenja potrebnih finansijskih sredstava i druge preduslove za isplatu plata…; da se obavezuju ugovorne strane da usklade Poseban kolektivni ugovor… i da će pre izrade budžeta za 2014. godinu pregovarati o načinu i iznosu povećanja osnovice za obračun i isplatu plate zaposlenih u pravosuđu.
Iz posebno naglašenih odrednica sporazuma moglo bi se zaključiti da, a u skladu sa preporukom da se određenoj kategoriji zaposlenih sa srednjom spremom u pravosudnim organima (državnim službenicima i nameštenicima) predlaže viša osnovica; ali da se obračun plate u skladu sa cenom radnog sata utvrđene odlukom SES-a vrši ako se obezbede finansijska sredstva.
Preciznije sporazum proizvodi pravno dejstvo pod uslovom da se obezbede potrebna finansijska sredstva i drugi preduslovi. Uslov je buduća neizvesna okolnost (okolnost kod koje se ne zna da li će nastupiti ili neće) od čijeg ostvarenja zavisi pravno dejstvo ugovora (sporazuma). U konkretnom slučaju on je pozitivan (obezbeđenje sredstava u budžetu) kauzalan (ne zavisi od volje ni jedne ugovorne strane nego od volje trećeg lica Vlade i Ministarstva finansija); odložen jer dejstva sporazuma se odlažu i nastupanje čini neizvesnim.
Dakle, iz samog posebnog sporazuma koji je postao sastavni deo PKU po osnovu člana 26. Zakona o agenciji… proizilazi da je korekcija osnovice za obračun plate (osnovica puta koeficijent) po posebnom Zakonu o platama državnih službenika i nameštenika zavisi od obezbeđenja potrebnih finansijskih sredstava (sporazum zaključen pod uslovom), pa u hipotezi da je poseban sporazum u interesnom kolektivnom radnom sporu postao norma, njeno značenje je kao što i proizilazi iz stavova 2, 3, 4. i 5. sporazuma, ulaganje napora, pregovaranje i formulisanje predloga koji bi bio upućen parlamentu, a ne pravilo koje određuje osnovicu i menja zakon.
Iz svega izloženog proizilazi da se PKU-om, kao i drugim propisima, niže snage od zakona, ne može utvrđivati osnovica za plate zaposlenih u državnim organima.
(Pravni stav usvojen na sednici Građanskog odeljenja održanoj 30.05.2017. godine)