Uputstvo za pripremu odluke o budžetu lokalne vlasti za 2015. godinu

Prema članu 36a Zakona o budžetskom sistemu („Sl. glasnik RS“,
br. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13 – ispr. i 108/13),
Ministarstvo finansija dostavlja lokalnoj vlasti uputstvo za izradu
odluke o budžetu lokalne vlasti, koje sadrži:
1) osnovne ekonomske pretpostavke i smernice za pripremu odluke o budžetu lokalne vlasti;

2) metodologiju izrade odluke o budžetu lokalne vlasti;

3) metodologiju izrade predloga finansijskog plana korisnika sredstava budžeta lokalne vlasti.

Na osnovu ovog zakonskog ovlašćenja, Ministarstvo finansija je
donelo Uputstvo za pripremu odluke o budžetu lokalne vlasti za 2015.
godinu i projekcija za 2016. i 2017. godinu, koje dajemo u nastavku.

„U skladu sa članom 36a Zakona o budžetskom sistemu, na osnovu
ovog uputstva, direktni korisnici sredstava budžeta lokalne vlasti
pripremaju predlog finansijskog plana za 2015. godinu, sa projekcijama
za 2016. i 2017. godinu i dostavljaju ga lokalnom organu uprave nadležnom
za finansije.

Prolećni deo budžetskog ciklusa je u većem delu izostao.
Donošenje i usvajanje Fiskalne strategije za naredni srednjoročni period
pomereno je na jesenji deo budžetskog ciklusa. Kako bi se stvorili uslovi
za usvajanje budžeta i Fiskalne strategije do kraja godine Ministarstvo
finansija pristupilo je istovremeno izradi Nacrta zakona o budžetu
Republike Srbije za 2015. godinu i Nacrta Fiskalne strategije za period
2015–2017. godine.

***

U skladu sa Zakonom o budžetskom sistemu svi budžetski korisnici
od donošenja zakona o budžetu Republike Srbije i odluka o budžetima lokalne
vlasti za 2015. godinu iskazivaće svoj budžet na programski način.
Ministarstvo finansija, u saradnji sa Stalnom konferencijom gradova i
opština i Projektom za bolje uslove poslovanja USAID-a, pripremilo je
Uputstvo za pripremu programskog budžeta. U oviru Uputstva u aneksu 5 se
nalazi uniformna programska struktura za jedinice lokalne samouprave u
delu programa i programskih aktivnosti, a po potrebi jedinice lokalne
samouprave utvrđuju dodatne programske aktivnosti i projekte u skladu sa
svojim specifičnim nadležnostima i svojim strateškim planovima i
ciljevima.

Da bi se omogućilo sprovođenje analize potrošnje javnih sredstava
i postignutih efekata, u slučajevima kada se isti projekat finansira
sredstvima centralne vlasti i sredstvima jedinica lokalne samouprave,
projekat jedinice lokalne vlasti se utvrđuju u skladu sa odgovarajućim
projektom u budžetu Republike Srbije u pogledu naziva i šifre projekta. U
ovom slučaju neophodna je koordinacija centralnog nivoa vlasti i
jedinice lokalne samouprave u cilju obezbeđivanja jednoobrazne šifre i
naziva projekta.

U procesu uvođenja programskog budžeta Stalna konferencija
gradova i opština započela je rad sa određenim brojem pilot opština,
pripremila odgovarajuće smernice i modele dokumenata koji će biti
stavljeni opštinama na raspolaganje kao pomoć prilikom pripreme
programskog budžeta. Na sajtu Stalne konferencije gradova i opština
(www.skgo.org) se nalaze detaljnije informacije o procesu pripreme i
uvođenja programskog budžeta, kao i odgovori na pitanja i komentare
predstavnika lokalnih samouprava koji mogu biti od pomoći prilikom
izrade odluke o budžetu lokalne vlasti za 2015. godinu. Uputstvo za
pripremu programskog budžeta se može naći na sajtu Ministarstva finansija
(www.mfin.gov.rs), kao i na sajtu Stalne konferencije gradova i opština
(www.skgo.org).

Imajući u vidu navedene smernice za pripremu odluke o budžetu
jedinice lokalne samouprave, pripremljene od strane Stalne konferencije
gradova i opština, prema kojima će organizaciona klasifikacija da ima za
prvo vreme dominantnu ulogu, ukazujemo na neophodnost poštovanja
odredaba člana 2. tač. 7) i 8) Zakona o budžetskom sistemu, kojima su
definisani direktni i indirektni korisnici budžetskih sredstava.

***

Ukazujemo da su članom 54. Zakona o budžetskom sistemu propisani
obavezni uslovi koji moraju biti kumulativno ispunjeni za zaključivanje
ugovora, koji zbog prirode rashoda, zahtevaju višegodišnje plaćanje.
Uredbom o kriterijumima za utvrđivanje prirode rashoda i uslovima i
načinu pribavljanja saglasnosti za zaključivanje određenih ugovora koji,
zbog prirode rashoda, zahtevaju plaćanje u više godina („Sl. glasnik RS“,
broj 21/14), a koja je doneta na osnovu člana 54. Zakona o budžetskom
sistemu, bliže su uređeni kriterijumi rashoda i uslovi i način
pribavljanja saglasnosti za preuzete obaveze po ugovorima koji, zbog
prirode rashoda zahtevaju plaćanje u više godina.

Ministarstvo finansija pristupilo je izradi Nacrta zakona o
izmenama i dopunama Zakona o budžetskom sistemu, kojim će, između
ostalog, biti izmenjena fiskalna pravila koja se odnose na indeksaciju
plata i penzija (član 27e). S tim u vezi, a u cilju preciznog planiranja
sredstava za isplatu plata zaposlenima, ukazujemo na to da je izvesno da
u 2015. godini neće biti povećanja plata, imajući u vidu procentualno
učešće rashoda za plate u BDP.

***

Novo zakonsko rešenje, predviđeno izmenama i dopunama Zakona o
finansiranju političkih aktivnosti („Sl. glasnik RS“, broj 123/14) ima za
rezultat smanjenje visine budžetskih sredstava koja se izdvajaju za
finansiranje redovnog rada i izborne kampanje političkih subjekata. Naime,
sredstva iz javnih izvora koja se koriste za finansiranje redovnog rada
političkih subjekata čiji su kandidati izabrani za poslanike odnosno
odbornike, određuje se na nivou od 0,105% poreskih prihoda budžeta
autonomne pokrajine, odnosno budžeta jedinice lokalne samouprave. Takođe,
sredstva iz javnih izvora za pokriće troškova izborne kampanje
obezbeđuju se u godini u kojoj se održavaju redovni izbori, u iznosu od
0,07% poreskih prihoda budžeta autonomne pokrajine, odnosno budžeta
jedinice lokalne samouprave, za godinu za koju se budžet donosi.

1. Osnovne ekonomske pretpostavke i smernice za pripremu
predloga finansijskog plana budžetskog korisnika i nacrta budžeta
Republike Srbije sa srednjoročnim projekcijama

Pad privredne aktivnosti i niska inflacija su dominantna
ekonomska obeležja u prvih devet meseci 2014. godine. Nepovoljne
vremenske prilike su prouzrokovale velike poplave, što je znatno
pogoršalo uslove u kojima se odvijala privredna aktivnost. I pored pada
ekonomske aktivnosti, indikatori tržišta rada povoljniji su nego u
prethodnom periodu.

Prema Anketi o radnoj snazi, stopa nezaposlenosti je u trećem
kvartalu iznosila 17,6%, što predstavlja smanjenje za 3,1pp u odnosu na
prvi kvartal. Ovo je najniži nivo stope nezaposlenosti još od aprila
2010. godine kada je iznosila 19,2%.

Makroekonomska kretanja obeležila je stagnacija privredne
aktivnosti u prvom kvartalu i njen pad u drugom i trećem kvartalu 2014.
godine zbog pada industrijske proizvodnje, izvoza i nastavka negativnih
trendova u sektoru građevinarstva. Naime, u periodu posle poplava do
septembra, industrijska proizvodnja beležila je pad, koji je u septembru
bio najdublji, nakon čega se očekuje postepeni oporavak. Ostali sektori
beleže pad proizvodnje, pri čemu su rudarstvo i energetika (sektori koji
su najviše pogođeni poplavama) najviše uticali na pad ukupne
industrijske proizvodnje (u septembru i u periodu januar–septembar -16% i
-5,7%, respektivno). Pored toga, pad svetske tražnje i sezonski faktori
(kolektivni godišnji odmor, remont) uslovili su smanjenje fizičkog obima
proizvodnje u prerađivačkoj industriji. Pored automobilske industrije,
smanjen je i obim proizvodnje hemijske industrije i naftnih derivata,
nakon planiranog obustavljanja proizvodnje u rafineriji u Pančevu (remont i
modernizacija proizvodnih kapaciteta). Pozitivan rast fizičkog obima
proizvodnje ostvaren je u proizvodnji računara i opreme, dok je u
proizvodnji osnovnih metala ublažen trend pada posle ponovnog pokretanja
visoke peći u smederevskoj železari u julu 2014. godine. Iako se do
kraja godine ne očekuju značajnije promene u trendu industrijske
proizvodnje realno je očekivati da će jednokratno pogoršanje posle majskih
nepogoda biti kompenzirano u 2015. godini, čime bi se stvorila
mogućnost dopunskog oživljavanja privrede. Tome bi mogla da doprinese i
moguća realizacija najavljenih investicionih projekata. Visokofrekventni
indikatori ukazuju da je pad privredne aktivnosti produbljen i u trećem
kvartalu 2014. godine (pad BDP od 3,7% prema fleš oceni RZS). Očekuje se
da će nepovoljna privredna kretanja biti zaustavljena u poslednjem kvartalu
ove godine. Procenjuje se da će BDP u 2014. godini iznositi 3.884 mlrd
dinara, što je povećanje od 0,2% u odnosu na prethodnu godinu. Sa
proizvodne strane, negativan doprinos BDP očekuje se od pada aktivnosti u
građevinarstvu i u uslužnom sektoru, osim u sektorima saobraćaja,
informisanja i komunikacija koji će zabeležiti rast obima usluga. Takođe,
poplave su se nepovoljno odrazile i na rod prolećnih kultura, dok će
dobri rezultati u proizvodnji kukuruza, šećerne repe i soje uticati na
blagi rast poljoprivredne proizvodnje u 2014. godini od 1,4%.

Kao i u prethodnim procenama Ministarstva finansija, u ovoj
godini se ne očekuje oporavak domaće tražnje, posebno privatne potrošnje
zbog pada realne mase zarada. Na smanjenje raspoloživog dohotka
stanovništva tokom 2014. godine uticalo je sprovođenje strukturnih i
fiskalnih mera konsolidacije kao što su zabrana zapošljavanja u javnom
sektoru, tzv. „solidarni porez“ (na primanja u javnom sektoru viša od
60.000 dinara) i ograničeni rast plata i penzija (indeksacija u aprilu
2014. godine od 0,5%). Dodatni uticaj na kretanje potrošnje u poslednjem
kvartalu imaće i ukidanje dela naknade za minuli rad, po osnovu izmene
Zakona o radu, kao i smanjenje plata i penzija u poslednjem mesecu 2014.
godine.

Usporavanje rasta glavnih spoljnotrgovinskih partnera i negativni
efekti majskih poplava odrazili su se i na izvoz, čiji se rast od
početka godine usporavao, da bi u trećem tromesečju, na međugodišnjem
nivou, izvoz bio smanjen za 10,7%. U periodu januar–septembar 2014.
godine izvezeno je i uvezeno robe u vrednosti od 8,3 mlrd evra i 11,4
mlrd evra.

Robni deficit je u istom periodu iznosio 3,1 mlrd evra i smanjen
je za 1,7% u odnosu na prvih devet meseci prethodne godine. Slabljenje
eksterne tražnje odraziće se na izvoz, koji će u 2014. godini zabeležiti
skroman rast od 2,1%. To će, uz očekivani rast uvoza energenata, dovesti
do blagog povećanja spoljne neravnoteže, dok će doprinos neto izvoza BDP
biti neutralan.

Međugodišnja ukupna inflacija se i tokom trećeg kvartala kretala
ispod donje granice dozvoljenog odstupanja od cilja, a od avgusta i bazna
inflacija beleži slične tendencije. To ukazuje da niski inflatorni
pritisci nisu bili samo rezultat smanjenih troškova u proizvodnji hrane
već i pada agregatne tražnje i niskih pritisaka po osnovu uvoznih cena.
Procenjuje se da će inflacija u 2014. godini biti ispod donje granice
dozvoljenog odstupanja od cilja NBS, pri čemu će niska agregatna tražnja i
nizak rast regulisanih cena u najvećoj meri uticati da inflacija do
kraja godine iznosi 2,2% .

Tokom 2014. godine nastavljene su nepovoljne tendencije u javnim
finansijama. Deficit konsolidovanog budžeta sektora države na kraju 2014.
godine dostići će 6,1% BDP, a sa uključenim finansijskim transakcijama
oko 8% BDP. Finansijske transakcije se uglavnom odnose na obezbeđenje
likvidnosti državnih banaka i javnih preduzeća i upravo je snažan rast
ovih izdataka jedan od glavnih razloga neophodnosti fiskalne
konsolidacije. Dug opšte države do kraja godine iznosiće, prema
procenama, oko 70% BDP. Ukoliko se ne bi preduzele dodatne mere fiskalne
konsolidacije Republika Srbija bi se suočila sa krizom javnog duga.
Značajne mere fiskalne konsolidacije usvojene su sa rebalansom budžeta
još u 2012. godini, a primena mera nastavljena je i u budžetu za 2013.
godinu. Mere su, pre svega, bile na prihodnoj strani, i odnosile su se
na izmenu velikog broja poreskih stopa i ukidanje značajnog broja
kvazifiskalnih nameta. Na rashodnoj strani najznačajnija mera je bila
ograničavanje rasta plata u javnom sektoru i penzija. Tokom 2014. godine
glavni instrumenti konsolidacije su bili smanjenje plata u javnom sektoru
za zaposlene sa primanjima iznad 60.000 rsd i zamrzavanje zapošljavanja.
Zaustavljen je rast tekućih rashoda, došlo je do stabilizacije i rasta
prihoda, ali je rast kamata i već navedenih finansijskih transakcija
doveo do novog rasta deficita i duga. Osim toga, u narednom periodu
očekuje se porast investicija u infrastrukturu, za šta je neophodno
obezbediti dovoljno fiskalnog prostora u budžetu opšte države. Cilj
fiskalne konsolidacije u narednom periodu je snižavanje deficita i
zaustavljanje rasta javnog duga i uspostavljanje trenda njegovog opadanja.
Radi lakšeg ostvarivanja ovih izazovnih ciljeva prioritet je aranžman sa
MMF koji bi dao kredibilitet reformama i obezbedio povoljniju poziciju
države na međunarodnom finansijskom tržištu.

Ekonomska kretanja i izgledi Srbije u 2015. godini u velikoj
meri će zavisiti od kretanja i izgleda u međunarodnom ekonomskom
okruženju, pre svega, u članicama evrozone, koje su glavni partneri
Srbije u robnoj razmeni i investicijama. Mere fiskalne konsolidacije će
kratkoročno uticati na blag pad privredne aktivnosti u 2015. godini.
Osnovne mere fiskalne konsolidacije u naredne tri godine su smanjenje mase
zarada u javnom sektoru i penzija i unapređenje rada i korporativizacija
najvećih javnih državnih preduzeća. Osim toga, prilagođavanje na
rashodnoj strani će se obezbediti kroz smanjenje subvencija i rashoda za
robe i usluge, kao i kroz efikasniji rad lokalnih samouprava. Na
prihodnoj strani prioritet će biti borba protiv sive ekonomije i poreske
evazije. Poreska politika bi trebalo da bude postojana i predvidiva uz
eventualne izmene koje bi bile usmerene ka poboljšanju poslovnog
ambijenta.

Ministarstvo finansija u svojim preliminarnim procenama uzima u
obzir negativan efekat koji će smanjenje plata i penzija imati na kretanje
BDP. Međutim, efekti ovih mera na standard stanovništva biće delimično
ublaženi imajući u vidu da se smanjenje primanja neće odnositi na najniže
zarade i penzije. Prema preliminarnim procenama, očekuje se pad BDP od
0,5% u sledećoj godini, uz konzervativne pretpostavke o kretanju na
međunarodnom tržištu i umerenom oporavku investicione aktivnosti u
zemlji. Tokom 2015. godine očekuje se završetak procesa restrukturiranja
preduzeća. Uspešna privatizacija ovih preduzeća, uz privlačenje SDI
(stranih direktnih investicija) neutralisaće ove kratkoročno negativne
efekte i obezbediti osnovu za održivi rast u narednim godinama. Nakon
2015. godine očekuje se ubrzanje rasta privredne aktivnosti po osnovu
sistemskog unapređenja privrednog ambijenta. Cilj je da se strukturnim
reformama uspostavi poslovno okruženje koje će omogućiti porast stranih i
domaćih investicija, ubrzanje restrukturiranja privrede, stvaranje uslova
za novo zapošljavanje i povećanje produktivnosti i konkurentnosti privrede.

Makroekonomske projekcije za period od 2015. do 2017. godine
ukazuju na umerenu putanju oporavka. Projektovana kumulativna stopa rasta
realnog BDP za naredne tri godine od 3% zasnovana je na rastu izvoza i
oporavku investicione aktivnosti. Ubrzanje rasta izvoza i investicija su
noseći razvojni faktori koji će, uz restrukturiranje privrede u pravcu
razmenljivih dobara, omogućiti stvaranje zdrave osnove za ubrzanje rasta,
smanjivanje unutrašnje i spoljne makroekonomske neravnoteže, kao i stvaranje
prostora za povećanje životnog standarda na realnim osnovama. Ubrzanje
rasta BDP u 2016. i 2017. godini na 1,5% i 2,0%, respektivno zasnovano
je, pre svega, na rastu investicione potrošnje ali i postepenom oporavku
standarda stanovništva na realnim osnovama. Sprovođenje mera fiskalne
politike i poboljšanje poslovnog i investicionog okruženja omogućiće
stvaranje osnove za stabilan i održiv rast u narednim godinama.

Osnovne makroekonomske pretpostavke u periodu 2015–2017. godine

​
 

Predviđeni scenario razvoja ukazuje na stratešku orjentaciju
Vlade Republike Srbije ka strukturnom prilagođavanju privrede kako bi se
obezbedila održiva putanja rasta, zasnovana, pre svega na povećanju ukupne
investicione aktivnosti kroz podsticanje investicija privatnog sektora i
izvoza, kao ključnih faktora ostvarivanja makroekonomske stabilnosti.
Takođe, rast privatnih investicija je od presudnog značaja imajući u
vidu da je pad privredne aktivnosti u prethodnom, kriznom periodu,
uticao na smanjivanje potencijalnog BDP kroz gubitak privrednih kapaciteta
i znatno pogoršavanje uslova na tržištu rada. Cilj fiskalne politike u
narednom srednjoročnom periodu je smanjenje deficita konsolidovanog budžeta
države i zaustavljanje rasta duga, primenom mera koje tangiraju, ne samo
prihodnu i rashodnu stranu budžeta, već i mera koje se odnose na
ograničavanje daljeg rasta garantovanog dela javnog duga. Samo značajna
fiskalna konsolidacija u narednom trogodišnjem periodu dovela bi prvo do
stabilizacije javnog duga opšte države na nivou oko 79% BDP bez obaveza
za restituciju, a onda i do njegovog snižavanja. Na osnovu srednjoročnih
makroekonomskih projekcija i ciljanog deficita za 2014, 2015. i 2016.
godinu Ministarstvo finansija dalo je projekciju rashoda i izdataka po
budžetskim korisnicima za srednjoročni period.

Kretanje deficita i duga konsolidovanog sektora države

Izvor: MFIN

* Uvećani deficit je deficit sa uključenim finansijskim transakcijama

2. Obim sredstava, odnosno limit rashoda i izdataka budžetskih
korisnika za 2015. godinu, sa projekcijama za naredne dve fiskalne
godine

Planiranje mase sredstava za plate zaposlenih u 2015. godini

1. Zakonsko uređenje plata

Plate zaposlenih kod korisnika budžeta lokalne vlasti uređene su
u skladu sa Zakonom o platama u državnim organima i javnim službama
(„Sl. glasnik RS“, br. 62/06… 99/14), Zakonom o privremenom uređivanju
osnovica za obračun i isplatu plata, odnosno zarada i drugih stalnih
primanja kod korisnika javnih sredstava („Sl. glasnik RS“, broj 116/14) i
Uredbom o koeficijentima za obračun i isplatu plata imenovanih i
postavljenih lica i zaposlenih u državnim organima („Sl. glasnik RS“, br.
44/08 – prečišćen tekst i 2/12).

Prilikom obračuna i isplate plata primenjuju se osnovice prema
zaključcima Vlade Republike Srbije, 05 Broj: 121-13957/2014 i 05 Broj:
121-13956/2014 od 6. 11. 2014.

2. Zakonom uređena osnovica za obračun plata

Na predlog Vlade Republike Srbije Narodna skupština je donela
Zakon o privremenom uređivanju osnovica za obračun i isplatu plata,
odnosno zarada i drugih stalnih primanja kod korisnika javnih sredstava
koji je objavljen u „Sl. glasniku RS“, broj 116/14 od 27. 10. 2014.
godine.

Osnovni razlozi za donošenje ovog zakona sadržani su u potrebi
da se obezbedi stabilnost javnih finansija, pre svega kroz sistem
održivog finansiranja deficita i duga opšte države, a time i
makroekonomska stabilnost. Takođe zakonom se štite osnovni principi i
načela socijalne pravde, na takav način što se iz primene zakona
isključuju kategorije zaposlenih sa manjim zaradama odnosno platama.

Prema članu 1. Zakona privremeno se uređuje osnovica odnosno
vrednost radnog časa, vrednost boda i vrednost osnovne zarade, za
obračun i isplatu plata odnosno zarada kao i drugih stalnih primanja
izabranih, imenovanih, postavljenih i zaposlenih lica kod korisnika
javnih sredstava.

U skladu sa članom 5. stav 1. Zakona, osnovica za obračun i
isplatu plata kod korisnika javnih sredstava, utvrđena zakonom, drugim
propisom ili drugim opštim ili pojedinačnim aktom, koji je u primeni na
dan donošenja ovog zakona, umanjuje se za 10%. Ništave su odredbe opšteg
ili pojedinačnog akta (osim pojedinačnog akta kojim se plata povećava po
osnovu napredovanja) kojima se povećavaju osnovice, koeficijenti i drugi
elementi, odnosno uvode novi elementi, na osnovu kojih se povećava
iznos plata i drugog stalnog primanja kod subjekata iz člana 2. ovog
zakona, donet za vreme primene ovog zakona (član 4. Zakona).

Prema članu 7. Zakona, direktni i indirektni korisnici
budžetskih sredstava lokalne vlasti, kojima se umanjuje planirani iznos
sredstava za plate, dužni su da u roku od tri dana od dana izvršene
konačne isplate plata za određeni mesec na račun propisan za uplatu
javnih prihoda Republike Srbije uplate razliku između ukupnog iznosa
plata obračunatih primenom osnovice koja nije umanjena u skladu sa
odredbama navedenog zakona sa uračunatim doprinosima, koji se isplaćuju
na teret poslodavca i ukupnog iznosa plata obračunatih primenom umanjene
osnovice u smislu ovog zakona sa uračunatim doprinosima, koji se takođe
isplaćuju na teret poslodavca.

Direktni i indirektni korisnici budžetskih sredstava lokalne
vlasti koji su isplatioci drugih stalnih primanja, dužni su da u roku od
tri dana od dana izvršene isplate za određeni mesec na račun propisan za
uplatu javnih prihoda Republike Srbije uplate razliku između ukupnog
iznosa drugog stalnog primanja koji nije umanjen u smislu ovog zakona i
ukupnog iznosa drugog stalnog primanja koji je obračunat sa umanjenjem u
smislu ovog zakona.

Gore navedeni korisnici ne mogu opredeljivati, niti koristiti,
sredstva koja su u obavezi da uplate u skladu sa navedenim članom 7.
Zakona, za druge namene. Prema članu 8. stav 2. Zakona, javno preduzeće
osnovano od strane lokalne vlasti dužno je da prilikom overe obrasca za
obračun i isplatu zarada dostavi nadležnom organu lokalne vlasti dokaz o
uplaćenom iznosu sredstava iz člana 7. st. 1. i 2. ovog zakona za
prethodnu isplatu i obračunatom iznosu sredstava iz člana 7. st. 1. i 2.
ovog zakona za tekuću isplatu za to javno preduzeće i pravna lica
osnovana od strane tog javnog preduzeća.

Nadležni organ lokalne vlasti je dužan da jednom mesečno, a
najkasnije do 10. u mesecu za prethodni mesec dostavi ministarstvima
nadležnim za način i kontrolu obračuna i isplate zarada u javnim
preduzećima izveštaj o izvršenoj uplati iz člana 7. st. 1. i 2. ovog
zakona.

U slučaju da obavezu iz člana 7. st. 1. i 2. ovog zakona ne
izvrše korisnici javnih sredstava čiji je osnivač lokalna vlast,
ministar nadležan za poslove finansija će na predlog ministarstva
nadležnog za način i kontrolu obračuna i isplate zarada u javnim
preduzećima rešenjem privremeno obustaviti prenos transfernih sredstava
iz budžeta Republike Srbije, odnosno pripadajućeg dela poreza na zarade i
poreza na dobit pravnih lica jedinici lokalne vlasti, dok se ta obaveza
ne izvrši.

3. Planiranje mase sredstava za plate u odlukama o budžetu za 2015. godinu

U svojim odlukama o budžetu za 2015. godinu, lokalna vlast masu
sredstava za plate za 2015. godinu treba da planira u skladu sa
odredbama Zakona o budžetu Republike Srbije za 2014. godinu i u skladu sa
odredbama Zakona o budžetskom sistemu („Službeni glasnik RS“, br. 54/09,
73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13 – ispravka i 108/13) (nema
indeksacije plata za oktobar i naredne mesece 2014. godine).

Ujedno, u cilju daljeg fiskalnog prilagođavanja, plate treba
planirati u manjem obimu za oko 2,5% kao posledicu odliva broja
zaposlenih do koga će doći u toku 2015. godine, a u skladu sa Programom
Vlade Republike Srbije, na predlog ministarstva nadležnog za poslove
državne uprave i lokalne samouprave. Programom Vlade predviđa se smanjenje
broja zaposlenih za 5% do 1. jula 2015. godine.

Imajući u vidu navedeno, masu sredstava za plate utvrđenu u
skladu sa odredbama Zakona o budžetu Republike Srbije za 2014. godinu i u
skladu sa odredbama Zakona o budžetskom sistemu, treba planirati u manjem
obimu za oko 2,5% radi rešavanja odliva broja zaposlenih do kojih će
doći u 2015. godini. Sredstva za ove namene treba prebaciti na ekonomsku
klasifikaciju 414 – Socijalna davanja zaposlenima radi realizacije
isplate otpremnine zaposlenima.

U smislu predviđenog odliva broja zaposlenih potrebno je
prilagoditi sve ekonomaske klasifikacije u okviru grupe 41 – Rashodi za
zaposlene. Sredstva za rešavanje smanjenja broja zaposlenih treba prebaciti
sa ekonomaskih klasifikacija 411 i 412 na ekonomasku klasifikaciju 414.

Takođe ukazujemo da je obavezno da obrazloženje odluke o budžetu
sadrži Tabelu 1, u kojoj će se iskazati, uporedo po korisnicima budžeta
lokalne vlasti, na ekonomskim klasifikacijama 411 i 412, sledeće:

– sredstava za plate u skladu sa odredbama Zakona o budžetu Republike Srbije za 2014. godinu i

– planirana sredstava za plate za 2015. godinu, kako bi
ministarstvo nadležno za finansije pratilo poštovanje smernica datih ovim
uputstvom. Tabela 1. je data u Prilogu 1.

Kao i u prethodnim godinama, i u budžetskoj 2015. godini, ne
treba planirati obračun i isplatu božićnih, godišnjih i drugih vrsta
nagrada i bonusa predviđenih posebnim i pojedinačnim kolektivnim
ugovorima, za direktne i indirektne korisnike budžetskih sredstava
lokalne vlasti, osim jubilarnih nagrada za zaposlene koji su to pravo
stekli u 2015. godini.

Takođe, u 2015. godini ne mogu se isplaćivati zaposlenima kod
direktnih i indirektnih korisnika budžetskih sredstava lokalne vlasti,
nagrade i bonusi koji prema međunarodnim kriterijumima predstavljaju
nestandardne, odnosno netransparentne oblike nagrada i bonusa.

Ostale ekonomske klasifikacije u okviru grupe 41 – Rashodi za zaposlene, planirati krajnje restriktivno.

Planiranje broja zaposlenih u 2015. godini

Zakonom o određivanju maksimalnog broja zaposlenih u lokalnoj
administraciji („Sl. glasnik RS“, broj 104/09) određuje se ukupan
maksimalan broj zaposlenih u organima jedinica lokalne samouprave
(uključujući i organe gradskih opština), ustanovama koje se finansiraju
iz budžeta (osim ustanova u oblasti obrazovanja, zdravstva i predškolskih
ustanova), privrednim društvima i drugim oblicima organizovanja čiji je
jedini osnivač jedinica lokalne samouprave (osim javnih preduzeća), a
koji se finansiraju iz budžeta (član 1. Zakona).

Prikaz maksimalnog broja zaposlenih na neodređeno i određeno
vreme u jedinicama lokalne samouprave, utvrđenog u skladu sa odredbama
Zakona o određivanju maksimalnog broja zaposlenih u lokalnoj
administraciji, daje se u sledećoj tabeli:

Jedinice lokalne vlasti su u obavezi da u odluci o budžetu za
2015. godinu, u delu budžeta koji sadrži norme bitne za izvršenje budžeta, u
posebnoj odredbi iskažu broj zaposlenih na neodređeno i određeno vreme,
koji je u okviru broja utvrđenog Zakonom o određivanju maksimalnog broja
zaposlenih u lokalnoj administraciji, uvećan za broj zaposlenih u
predškolskim ustanovama i kod drugih korisnika, posebno po svakom
korisniku. U ovom delu posebno ukazujemo na primenu odredbe člana 27e
Zakona o budžetskom sistemu prema kojima predškolske ustanove i ustanove
kulture nisu izuzete odnosno za novo zapošljavanje u predškolskim
ustanovama i ustanovama kulture podnose se zahtevi za novo zapošljavanje.

Broj zaposlenih po korisnicima iskazuje se u Tabeli 2, koja je
data u Prilogu 1 i koja treba da bude sastavni deo obrazloženja odluke o
budžetu. Ovo prikazivanje je važno kako bi ministarstvo nadležno za
finansije pratilo poštovanje smernica datih ovim uputstvom.

Prilikom popunjavanja tačke 4. i 5, posebno treba obratiti pažnju
na podatke koji se odnose na broj zaposlenih. Naime, broj zaposlenih u
mesnim zajednicama i direkcijama osnovanim od strane lokalne vlasti se
prikazuju u Tabeli 2 i samim tim je njihov broj obuhvaćen ograničenjem iz
Zakona o maksimalnom broju zaposlenih u lokalnoj administraciji.

Gradovi i grad Beograd u konsolidovanom bilansu grada, odnosno
grada Beograda, ne mogu da planiraju sredstva za plate za broj
zaposlenih koji je veći od Zakonom utvrđenog broja.

S obzirom da se na Autonomnu pokrajinu ne odnosi Zakon o
maksimalnom broju zaposlenih u lokalnoj administraciji, prilikom izrade
odluke o budžetu Autonomne pokrajine, Tabela 2. se za Autonomnu pokrajinu
popunjava bez tačke 6).

Grupa konta 42 – Korišćenje usluga i roba

U okviru grupe konta 42 potrebno je učiniti maksimalne napore i
ostvariti uštede od najmanje 15% u odnosu na sredstva predviđena za ove
namene u 2014. godini.

Uštede u okviru grupe konta 42 treba predvideti, pre svega, u
okviru ekonomskih klasifikacija 422 – Troškovi putovanja, 423 – Usluge po
ugovoru i 424 – Specijalizovane usluge, a nastojati da se ne ugrozi
izvršavanje stalnih troškova (421 – Stalni troškovi).

Posebno je potreban, prilikom planiranja rashoda u okviru ove
grupe konta, krajnje realan pristup, imajući u vidu odredbe Zakona o
rokovima izmirenja novčanih obaveza u komercijalnim transakcijama.

Prilikom planiranja rashoda na ime naknada za rad angažovanih
van radnog odnosa (ekonomska klasifikacija 423 – Usluge po ugovoru)
treba voditi računa i o ograničenjima propisanim Zakonom o budžetskom
sistemu, a koja se odnose na zabranu zasnivanja radnog odnosa sa novim
licima do kraja 2015. godine, kao i ograničenje broja zaposlenih na
određeno vreme zbog povećanog obima posla i lica angažovanih van radnog
odnosa od 10% u odnosu na broj zaposlenih na neodređeno vreme. Takođe,
sredstva na ekonomskoj klasifikaciji 423 – Usluge po ugovoru treba
planirati u skladu sa Zakonom o privremenom uređivanju osnovica za
obračun i isplatu plata, odnosno zarada i drugih stalnih primanja kod
korisnika javnih sredstava, kojim je uređeno smanjenje drugih stalnih
primanja.

Preporuka je da budžetski korisnici u budžetskoj proceduri
preispitaju i potrebu smanjenja drugih naknada za rad, koje nisu
obuhvaćene Zakonom (ugovori o delu, privremeno povremeni poslovi i dr), a
sve u cilju velikih potreba fiskalnog prilagođavanja.

Grupa konta 45 – Subvencije i grupa konta 62 – Nabavka finansijske imovine

U okviru subvencija i budžetskih kredita neophodno je
preispitati sve programe po osnovu kojih se dodeljuju subvencije i
budžetski krediti, imajući u vidu mere fiskalne konsolidacije koje
podrazumevaju smanjenje subvencija i budžetskih kredita.

Prilikom planiranja sredstava za subvencije i njihovih namena posebno treba imati u vidu sve propise koji se tiču državne pomoći.

Grupa konta 46 – Donacije, dotacije i transferi

Nenamenske transfere jedinice lokalne samouprave treba da
planiraju u istom iznosu koji je bio opredeljen Zakonom o budžetu
Republike Srbije za 2014. godinu („Sl. glasnik RS“, broj 110/13).

Grupa konta 48 – Ostali rashodi

Ostale rashode, takođe treba planirati u skladu sa
restriktivnom politikom koja se sprovodi u cilju održivog nivoa deficita,
s tim što rashode za novčane kazne i penale po rešenju sudova treba
planirati na nivou rashoda u 2014. godini. Prilikom planiranja navedenih
rashoda, treba imati u vidu da se usled nedovoljnog iznosa sredstava na
ekonomskoj klasifikaciji 483 – Novčane kazne i penali po rešenju sudova,
ista povećava smanjenjem ostalih ekonomskih klasifikacija, na kojima je,
zbog navedenog, neophodno prilagoditi preuzimanje obaveza, kako bi se na
taj način sprečilo stvaranje docnji. U cilju transparentnijeg prikazivanja
sredstava namenjenih za finansiranje redovnog rada političkih subjekata, u
skladu sa Zakonom o finansiranju političkih aktivnosti potrebno je, u
opisu aproprijacije ekonomske klasifikacije 481 – Dotacije nevladinim
organizacijama, posebno iskazati sredstva za navedenu namenu.

3. Finansijska pomoć Evropske zajednice (IPA)

Jedan od izvora finansiranja na lokalnom nivou je i finansijska
pomoć Evropske zajednice, u okviru sprovođenja pomoći prema pravilima
instrumenta pretpristupne pomoći (IPA), a u skladu sa Zakonom o
potvrđivanju Okvirnog sporazuma između Vlade Republike Srbije i Komisije
Evropskih zajednica, koji je Narodna skupština Republike Srbije
ratifikovala 26. decembra 2007. godine („Službeni glasnik RS“, broj
124/07). Na osnovu Finansijskog sporazuma za realizaciju godišnjeg
Nacionalnog programa, za sprovođenje projekata pretpristupne pomoći
neophodno je obezbediti odgovarajući iznos nacionalnog sufinansiranja. U
slučaju kada je lokalna vlast krajnji korisnik projekta/sektorskog
programa, ona obezbeđuje iznos sufinansiranja, koji je potrebno uključiti u
planiranje budžeta, a u skladu sa predviđenom dinamikom sprovođenja
projekta/sektorskog programa.

4. Smernice za iskazivanje izdataka za kapitalne projekte za 2015 – 2017.

Klasa 5 – Izdaci za nefinansijsku imovinu

Nabavke administrativne, kancelarijske opreme, automobila i
ostalih osnovnih sredstava za redovan rad potrebno je planirati uz
maksimalne uštede, tako da se samo vrše nabavke sredstava neophodnih za
rad.

Važno je da korisnici ne iskazuju kao kapitalne izdatke tekuće
popravke i održavanje zgrada, objekata i opreme, već da rashode za te
namene (za molerske, zidarske radove, popravke elektronske i električne
opreme itd.) planiraju na aproprijaciji ekonomske klasifikacije 425 –
Tekuće popravke i održavanje, dok sredstva za kapitalne projekte treba da
planiraju na kontima grupe 51, 52 i 54.

Kapitalni projekti i njihov značaj

Kapitalni projekti su projekti izgradnje i kapitalnog održavanja
zgrada i građevinskih objekata infrastrukture od interesa za lokalnu
vlast, uključujući usluge projektnog planiranja koje je sastavni deo
projekta, obezbeđivanje zemljišta za izgradnju, kao i projekti koji
podrazumevaju ulaganja u opremu, mašine i drugu nefinansijsku imovinu, a u
funkciji su javnog interesa. Kapitalnim projektima se uvećava imovina
lokalne vlasti putem izgradnje i kapitalnog održavanja građevinskih
objekata infrastrukture i ulaganja u opremu, mašine i drugu nefinansijsku
imovinu.

Višegodišnje planiranje kapitalnih projekata

Usled složenih i brojnih procedura prilikom planiranja, pripreme
i realizacije kapitalnih projekata, njihovo projektovanje i izgradnja mogu
po dinamici realizacije trajati više od godinu dana, a samim tim
uglavnom podrazumevaju višegodišnje izdatke. Kapitalni projekti utiču na
buduće budžete, što zahteva pažljivo planiranje. Za realizaciju kapitalnih
projekata potrebni su relativno veliki izdaci u sadašnjosti za koje se
očekuje da će generisati korist, odnosno dobit u godinama nakon
realizacije. Zbog svega navedenog važno je planirati kapitalne projekte
po godinama u onom iznosu koji je ostvariv i odgovaran sa fiskalne i
ekonomske tačke gledišta.

U skladu sa Zakonom o budžetskom sistemu kapitalni izdaci se
iskazuju za tri godine u opštem delu Odluke o budžetu lokalne vlasti, bez
obzira da li se kapitalni projekti ugovaraju fazno po godinama ili
korisnik preuzima obaveze po ugovoru koji zahteva plaćanje u više godina.

Prilikom višegodišnjeg planiranja kapitalnih projekata korisnici polaze od:

– Opšteg dela odluke o budžetu lokalne vlasti za obaveze po
ugovoru koje se odnose na kapitalne izdatke i zahtevaju plaćanje u više
godina, a koje su korisnici u 2014. godini preuzeli uz saglasnost
nadležnog izvršnog organa lokalne vlasti, i dužni su da takvu obavezu
uključe u finansijski plan u godini u kojoj obaveza dospeva u iznosu
obaveze za tu godinu i planiraju po godinama u okviru limita na svom
razdelu;

– Opšteg dela odluke o budžetu lokalne vlasti za kapitalne
projekte za koje nisu preuzete višegodišnje obaveze u 2014. godini,
korisnici su u obavezi da analiziraju fizičku i finansijsku realizaciju
tih kapitalnih projekata, u cilju efikasnije alokacije sredstava, kao i
da uključe kapitalne izdatke u finansijski plan i planiraju po godinama u
okviru limita na svom razdelu, za projekte čija je dalja realizacija
opravdana. Na osnovu urađenih analiza, korisnici mogu odustati od
projekata čija je dalja realizacija neopravdana;

Takođe, korisnici mogu planirati izdatke za nove kapitalne projekte u 2015. godini i naredne dve godine.

Kapitalni projekti podrazumevaju angažovanje značajnih sredstava
i najčešće se finansiraju iz više izvora. Kao značajan izvor
finansiranja kapitalnih projekata na lokalnom nivou javljaju se kapitalni
transferi od drugih nivoa vlasti. Takođe, kapitalni projekti se mogu
finansirati i iz projektnih zajmova, pa je prilikom planiranja budžeta
kapitalnih projekata potrebno uključiti i sredstva projektnih zajmova
namenjena za njihovu realizaciju, ali samo u iznosu za koji se procenjuje
da će biti potrošen u toj godini. S obzirom da projektni zajmovi
uglavnom uključuju i domaće učešće, korisnici su dužni da pored izdataka
iz izvora 11 – Primanja od inostranih zaduživanja, iskažu izdatke i iz
izvora 01 – Prihodi iz budžeta, i to po svakom projektu pojedinačno.

Korisnici su u obavezi da, pored izdataka za višegodišnje
projekte, iskažu i kapitalne izdatke za jednogodišnje projekte, odnosno
za projekte čija realizacija traje godinu dana.

Planiranje izdataka kapitalnog projekta

Radi efikasnijeg planiranja i pripreme, postupajući u skladu sa
zakonskim odredbama, korisnici budžetskih sredstava dužni su da organu
nadležnom za poslove finansija dostave planirane kapitalne projekte za
budžetsku i naredne dve godine, prikazane u tabeli (Tabela 3. Pregled
kapitalnih projekata daje se u Prilogu 2a). U navedenim tabelama,
korisnici su u obavezi da iskažu planirane izdatke za kapitalne projekte
po godinama koji se odnose na izgradnju i kapitalno održavanje, po
kontima na trećem i četvrtom nivou, i to:

1) izdatke za izradu projektno-tehničke dokumentacije na kontu 5114 (osim ukoliko je ista već izrađena);

2) izdatke za eksproprijaciju zemljišta na kontu 5411;

3) izdatke za izvođenje radova na izgradnji, odnosno izvođenje radova na kapitalnom održavanju na kontima 5112 i 5113;

4) izdatke za angažovanje stručnog nadzora na kontu 5114 (osim
ukoliko isti nisu planirani od strane Investitora ili na neki drugi
način).

Ukoliko korisnici nisu planirali sredstva za izradu
projektno-tehničke dokumentacije i za angažovanje stručnog nadzora, dužni
su da navedu koji subjekt (institucija, organizacija, javno preduzeće
itd.) je obezbedio sredstva za te izdatke i u kom iznosu ili će taj
posao obavljati u okviru svog redovnog poslovanja.

U cilju realnog planiranja izdataka kapitalnog projekta,
neophodno je da korisnici obrazlože trenutni status dozvola i
saglasnosti (lokacijska, građevinska dozvola, saglasnosti odgovarajućih
javnih preduzeća) koje su neophodne za početak izvođenja radova.

Korisnici su dužni da planiraju rashode, koji su u vezi sa
dobijanjem ovih dozvola i saglasnosti, na odgovarajućim kontima, u skladu
sa Pravilnikom o standardnom klasifikacionom okviru i Kontnom planu za
budžetski sistem.

Takođe, na osnovu sveobuhvatne procene potreba, projekte je
potrebno rangirati po prioritetima, u skladu sa usvojenim strateškim
dokumentima, vodeći računa da prioritet u finansiranju imaju već započeti
projekti.

Napomena: Ukoliko korisnik budžetskih sredstava prenese
investitorska prava na drugi subjekt (javno preduzeće itd.), time
obavezuje Investitora, koji vrši investitorsku funkciju u ime i za račun
lokalne vlasti, da planira neophodna sredstva za PDV u skladu sa
Zakonom o porezu na dodatu vrednost.

5. Donošenje odluke o lokalnim komunalnim taksama za 2015. godinu

Članom 15v Zakona o finansiranju lokalne samouprave („Sl.
glasnik RS“, br. 62/06, 47/11, 93/12, 99/13 i 125/14–usklađeni din.
izn.) propisani su najviši iznosi lokalne komunalne takse za držanje
motornih drumskih i priključnih vozila, osim poljoprivrednih vozila i
mašina, koja se plaća prilikom registracije vozila. Najviši iznosi
lokalne komunalne takse, usklađeni sa godišnjim indeksom potrošačkih
cena, Vlada je, saglasno članu 15v stav 4. Zakona, utvrdila i objavljeni
su u „Sl.glasniku RS“, broj 125/14.

Još jednom podsećamo da lokalna komunalna taksa za držanje
motornih drumskih i priključnih vozila, osim poljoprivrednih vozila i
mašina, mora biti usklađena sa članom 7.

Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima („Sl. glasnik RS“,
br. 41/09… 55/14), odnosno sa Pravilnikom o podeli motornih i
priključnih vozila i tehničkim uslovima za vozila u saobraćaju na
putevima („Sl. glasnik RS“, br. 40/12… 102/12), donetim na osnovu
člana 7. stav 2. Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima, tako da je
potrebno uskladiti vrste vozila sa navedenim zakonom i pravilnikom, a
visinu komunalne takse za ta vozila utvrditi u okviru usklađenih
najviših iznosa ove lokalne komunalne takse, kako bi policijske uprave
bez problema vršile naplatu ovog lokalnog javnog prihoda.

6. Postupak i dinamika dostavljanja predloga finansijskog plana budžetskih korisnika

U skladu sa ovim uputstvom i članom 40. Zakona o budžetskom
sistemu, lokalni organ uprave nadležan za finansije dostavlja direktnim
korisnicima sredstava budžeta lokalne vlasti uputstvo za pripremu budžeta
lokalne vlasti.

Ovo uputstvo i potrebne tabele nalaze se na internet stranici Ministarstva finansija.

Odluku o budžetu sa obrazloženjem lokalna vlast dostavlja
Ministarstvu finansija u papirnoj formi, u rokovima propisanim članom
31. Zakona o budžetskom sistemu.

Priloge (tabele u kojima se prikazuje planirana masa sredstava
za plate, broj zaposlenih i kapitalni izdaci) dostaviti u elektronskoj
formi Ministarstvu finansija (na e-mail: jls@mfin.gov.rs;
ivan.prvulovic@mfin.gov.rs), radi provere usaglašenosti odluke o budžetu
sa smernicama datim ovim uputstvom